Why Did China’s Diplomatic Strategy Change?

Good article from the Chinese Financial Times website by Li Jiang, a Chinese graduate of the Department of International Studies at King’s College London, on why Chinese diplomatic strategy has changed.  This may be a bit too dark about China’s internal situation but it is a useful analysis.  Here is my summary translation.  Full Chinese text copied below.

Why Did China’s Diplomatic Strategy Change?

By Li Jiang  李江

Why?  Reaction to repeated frustrations in relations with SE Asian countries, US rebalancing and SE Asia welcome to it?  Then S. China Sea actions made things much worse, although Chinese do not see their own actions as the cause, rather they see a US-led conspiracy to contain China.  Also, there is the Chinese structuralist approach to foreign policy — they see world balance of power changing with China becoming relatively stronger, US etc. relatively weaker.  However, although a structuralist analytic framework is useful, the typical neglect of internal issues by structuralists often results in mistaken conclusions.

China’s economy is slowing down, and the Chinese economy is not as strong as it appears.  China has a “market Leninism” model (sometimes called “technologyless industrialization”) that has stressed industrialization.  It has largely neglected developing its own technologies and is highly dependent upon its trading partners.  For a long time, China has stressed cheap factors of production, neglected human rights and the environment for the sake of rapid economic growth.

The result is that China’s economy is highly dependent upon the core countries in the global order and so faces a very difficult task in trying to move up the ladder of industrialization.  The kind of economic model China has runs into trouble when the capital cost of the factors of production rise and the external economic environment deteriorates.  That is just where China is now.  China faces large real estate debt, overcapacity in manufacturing, growing unemployment and workers becoming more insistent about rights, environmental problems and exhaustion of resources.

The top priority for the leaders of the Communist Party is maintaining their monopoly on power.  This means that competition within the party must be restrained.  The revelations about Bo Xilai and Zhou Yongkang show hazards of “limited competition” within the Party (which some hoped would lead to liberalization) and has brought a tightening.  The climate of society also worries Chinese policymakers.  Deepening cynicism and the loss of traditional values are leading to more corruption and social disorder. Interestingly, many Chinese believe that China is rising and the West is declining and so the day is near when China will be as powerful as the US. This thinking favors the growth of patriotism and nationalism.

Although China is confident on the international stage, Beijing’s core policymakers must know the real situation. China’s internal problems take priority.  For China’s leaders, the top priority is guaranteeing the continued rule of the Chinese Communist Party.  If the regime faces a threat, it can’t afford to be fighting both internal and external enemies so the traditional strategy of using an outside threat to solve domestic disorder cannot apply here.

Most important is the fact that China does not have the capacity to challenge the international order.  China is a dependent country in the international order. If it could achieve some degree of autonomy as an industrialized country, as the USSR had, and as Germany and Japan had in the 1940s, then China would be in a position to challenge the international order.  China may well be trying to use foreign relations as a way out of resolving its very difficult internal problems.  We see in the regime’s tightening of ideological and speech control and strong measures taken to ensure social stability as well as the new security law as a struggle to preserve the regime.

There are misunderstandings in Washington’s policy towards China among those who do not have a deep understanding of China’s internal situation and also  among certain influential pressure groups who are blinding policymakers.  The comparisons these pressure groups make between China and Imperial Germany or Nazi Germany are wrong.  Their view ignores that fact that China is already deeply integrated into the US-led world order and the international order and China’s industrial strength is not comparable to that of the USA.  To understand China, we need to look at China’s historical experience and at its current circumstances — otherwise we are just looking at a Western image of China.

http://www.ftchinese.com/story/001063112?full=y

中国外交战略为何转变

英国《金融时报》中文网撰稿人 李江

近日,中国在南海诸群岛持续加快的填海工程引起了东南亚国家和美国的强烈反应。外交部边界与海洋事务司司长欧阳玉靖甚至声称“中国拥有划设防空识别区的权利”。这对东南亚国家来说,中国对争议海域的主权化措施是一种帝国的傲慢延伸。而在美国军方看来,该行为无异于挑衅美国在亚太的势力存在或破坏当下的势力平衡。

美国外交圈一直是由现实主义者主导的,自由主义只是丰富了政策制定者定义、获取利益的角度和方式,这一点与欧盟国家迥然不同。现实主义者认为,中国在南海和其它在一系列问题上采取日益强硬立场的背后,一定有某种战略性而非仅仅是战术性的转变。连中国的学者也承认,习近平上台以来中国的外交基调由“韬光养晦”转为“奋发有为”。那么,推动这一转变的关键因素是什么?

际权力结构变化并未主导中国外交转变

许多中国的学者和外交官员解释,这一转变是中国面临国际安全环境持续恶化的被动反应。这种解释根本站不住脚,因为中国面临的安全环境的恶化并非是结构变化的结果,而恰恰是由其自己的外交政策造成的局面。2012年底,伦敦政治经济学院举办的有关中国问题的研讨会上,与会的顶尖专家们在一个问题上达成共识:2008年至2012年中国外交遭遇重大挫折。

在那场挥金如土的北京奥运会结束后不久,中国与日本、东南亚国家关系因历史宿怨、领土纷争等问题迅速恶化。2012年1月5日奥巴马宣布“亚太再平衡”战略,众多东南亚国家公开欢迎美国“重返亚太”。2013年底,菲律宾印尼等国纷纷表示欢迎日本“重新武装”。一直被视为准盟国关系的中朝,也不再仅仅是貌合神离。朝鲜射杀中国公民和擅自进行核试验等事件都清晰的表明,中国对朝鲜的控制越来越弱。印度与蒙古长期以来对华的警惕态度早已昭明于世。至于中俄关系,即便两国在战略上相互倚重以及存在紧密的合作关系,俄国对中国的恐惧和提防的态度也并没有因北京在克里米亚冲突后对受到孤立的莫斯科不断示好而改变。

中国与中亚各国的关系,许多年来没有实际性的突破。在一些中国学者和官员看来,这都是西方联合他们在亚洲的小伙伴共同遏制中国的结果,却不愿意正视自己的外交战略和策略所带来的后果。如果中国想要通过外交手段改善对外关系,那么她应该重新回顾18、19世纪的欧洲国际关系史。

结构主义者认为,这一转变是全球权势结构变化的结果。结构,被认为是一种权力分布的状态以及这种分布所遵循的原则(我试图对沃尔兹定义的“结构”作出通俗化的诠释)。结构主义者认为,结构是影响国家外交政策的关键因素之一。在他们看来,中国外交战略性转变是由全球权势结构变化推动的,而导致这一结构变动的关键在于以美国为代表的西方世界的衰落和以中国为代表的新兴国家的崛起。这种相对力量的变化所引发权力分布的变动作用于结构,它危险性并不在于变动本身,而在于其速度之快超过原有结构的调节能力。

历史上,如此迅猛而又剧烈的结构变化往往伴随着战争,如拿破仑的法国、两战的德国、二战的日本的崛起就引发了国际战争。从历史经验来看现实主义者有理由持有悲观的预期,即中国与美国(或其它西方国家)将发生战争。然而,历史不会简单地重复自身,当下大国之间的战争可能性微乎其微。

结构主义分析视角存在严重的局限性,这一理论可以为国家外交战略制定和转变提供很好的解释框架,但对国家内部因素的忽视使得结构主义者常常得出错误的结论。

中国国内的政经和观念流变不容忽视

对中国外交战略转变的分析,必须着眼于其内部因素。其中最重要的包括经济发展、政治稳定和观念流变。如果重新审视这些因素,我们会发现情况相当严峻。

在中国,“经济发展”与“经济增长”两个概念一直被混淆,不过官员最关心的是经济增长。08年以来,温家宝和李克强每年都在强调中国经济的困难。从历史数据来看,2010年开始经济增速明显下滑,7月15日公布的第二季度数据更是降至7%(国际媒体对该数据的真实性存在广泛质疑)。下行压力的巨大,使“新常态”一词流行。然而真正让人忧心的是中国的经济发展水平,其核心在于工业化水平。中国的工业产值虽然巨大,但正如一位学者岳健勇在《中国模式的神话——市场列宁主义与全球资本主义的联姻》形容的那样,实际上却是一种无技术工业化(technologyless industrialization)。历史上任何一个强国的崛起,都伴随着工业技术的飞跃。

长期以来中国依靠廉价要素、牺牲人权和环保实现的高增长,使得中国形成了一种对核心国家的依附式发展,产业升级遥遥无望。这种发展模式的弊病一旦遇到要素成本上升和外部经济环境恶化就会显露无疑,这也是目前中国遇到的状况。中国要付出的代价,就是天量的地方债务、严重的产能过剩、庞大的失业队伍、维权意识提升的工人阶级、触目惊心的环境污染和资源枯竭等等。

对中共领导人来说,政治稳定对保障其政权至关重要。政治稳定一方面是指权力拥有者之间关系以及特定政治团体对权力的垄断状态的稳定。具体来说,就是保证权势集团之间的斗争保持在不危及党本身,权力交接平稳,权力始终掌握在党手中。曾经有人试图引入党内民主和有序竞争改善政治生态,然而,薄熙来与周永康的锒铛入狱不仅意味着这种努力的失败,更意味着这种政治不稳定彻底公开化。另一方面,政治稳定也是指社会稳定,中共和中国政府必须保障社会的有效秩序。然而,中国的经济增速的持续下降正在动摇社会秩序。2008年11月,温家宝曾表示,“必须清醒地看到,没有一定的经济增长速度……影响社会稳定的因素就会增多。”当然,社会动荡并非仅仅由经济增长放缓导致的。腐败猖獗、贫富差距巨大、环境污染、户籍歧视、医疗费用昂贵等问题都是诱发社会动荡的重要来源。

另外,意识形态危机同样令政策制定者们忧心忡忡。王林事件则撕开了上流社会的遮羞布。到处弥漫着犬儒主义和消费主义的话语和观念,主流价值的缺失使得整个社会看起来腐朽、混乱、狂躁。有趣的是,中国人在对外关系上却显得自信满满。许多调查研究显示,多数中国人都认为西方正在衰落,中国成为与美国同样强大的国家指日可待。这样的自信为爱国主义和民族主义提供了温床。

用外交为棘手的内政问题寻找出路

虽然中国在国际舞台上表现得颇为自信,甚至野心勃勃。但北京核心的政策制定者不可能不清楚当下中国的状况。更何况,内政历来享有各项议题中的最优先级别。对中共领导人来说,最重要的是保证共产党的政权。如果连政权稳定都遭遇严重挑战,他们不可能内外树敌的,毕竟古代中国统治者所惯用的通过外患转移内乱的手段已不适用于今日。

更为重要的是,中国没有能力挑战国际秩序。英国著名的战略家迈克尔•考克斯(Michael Cox)认为中国在硬实力和软实力上与美国相距甚远,这种差距在短时间内无法消除。更为关键的是,中国作为世界体系中的依附国,发动对核心国家(core state)的战争所带来的成本是她根本无法承受的。只有在真正成为具备相当程度自主性的工业国之后,至少像昔日的德国、日本、苏联那样,中国才有可能成为秩序挑战者。

因此,在当前的条件下,中国的外交战略显得强硬和富有侵略性更有可能是中国试图通过外交为棘手的内政问题寻找出路。我们可以看到,目前中国官方不断加强意识形态和言论控制,利用反腐整顿吏治,为了维持社会秩序采取了一系列严厉的维稳措施。新国安法的出台就是一种维稳思维和手段的登峰造极。这一切都是在为延续政权而努力。

因此,所谓的战略意图,显然是被国内因素驱动的。一是出于大宗商品进口安全性和多元化的考虑,二是为了促进出口,尤其是消化国内严重的产能过剩,三是为了日益贬值的外汇储备寻找收益率更高的投资渠道。另一层被人忽略的意图,则是借助中国式的民族主义来转移国内压力和缓解意识形态的空心化危机。这一点在中国民众对日态度上可以看到明显痕迹。许多人都迷惑地表示,同样在中国制造过巨大灾难的俄罗斯为何没有享有同样的待遇。

由于缺乏对中国内部问题的准确认识以及一些得势的压力集团蒙蔽了决策制定者,华盛顿对北京的外交战略作出了令人遗憾的误判。需要指出这些压力集团常常将中国与昔日的德意志帝国、纳粹德国或苏联相比是错误的,这种观点忽略了中国与美国主导下的世界体系和国际体系已深度融合,以及中国的工业实力完全与之不可同日而语的事实。因此,对中国的理解,必须将其放入中国自身的历史经验和现实背景之中。否则我们看到的只会是西方意象里的中国。

(注:本文作者毕业于伦敦国王学院国际研究系。文章仅代表作者个人观点,本文责编:霍默静 

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